-Ibraim Rocha-

1. Introdução

A Malungo — Coordenação das Associações das Comunidades Remanescentes de Quilombo do Pará — elaborou levantamento sistematizado das associações e comunidades quilombolas no Estado do Pará, em conjunto com o Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM), como mecanismo colaborativo para favorecer a organização e o acesso a direitos das comunidades (AQUI), embora não seja um documento aberto totalmente ao público, para preservar o tempo de maturidade das comunidades, o levantamento oferece panorama singular sobre o grau de regularização fundiária e de organização político-institucional dessas comunidades. Tomando tal levantamento como ponto de partida, o presente artigo analisa três dimensões essenciais: o percentual de comunidades com e sem titulação territorial; a presença ou ausência de protocolos de consulta prévia; e o número de comunidades formalmente reconhecidas como remanescentes quilombolas pela Administração Pública. A partir desses dados, propõe-se uma reflexão sobre os limites e riscos de uma tendência crescente à procedimentalização excessiva do direito de consulta.

2. Panorama Quantitativo das Comunidades Quilombolas Paraenses

O levantamento da Malungo registra 330 comunidades quilombolas identificadas no Estado do Pará, distribuídas em diversas regiões do território estadual. A análise dos dados revela um quadro de expressivo déficit fundiário e institucional, conforme sintetizado na tabela a seguir:

Tabela 1 — Sistematização a partir do levantamento da Malungo (Pará).

Os números são eloquentes. Apenas 20% das comunidades dispõem de título definitivo sobre seus territórios ancestrais — realidade que traduz décadas de morosidade administrativa no cumprimento do art. 68 do ADCT, Decreto Federal n.º 4.887/2003, Lei Estadual nº 6.165/1998 e Decreto Estadual nº 3.572/1999, no que pese não se possa negar os avanços da política no Estado do Pará, que lidera o número de titulações no Brasil. O déficit de titulação não é acidente histórico, mas está conectado a fatores estruturais, como a ausência de uma política nacional de combate ao latifúndio e de realização da reforma agrária. Quanto aos protocolos de consulta, somente 11,5% das comunidades os possuem formalizados, o que reflete tanto a relativa novidade desse instituto no ordenamento interno quanto os desafios práticos de sua implementação frente à diversidade cultural e organizativa das comunidades, e até mesmo pela tradição de oralidade das comunidades. Por fim, o reconhecimento formal pela Administração Pública — mediante publicação de Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID) ou emissão de Portaria Declaratória — alcança 44,8% das comunidades, indicando que mais da metade ainda aguarda o primeiro ato administrativo de reconhecimento de sua identidade coletiva.

3. O Direito de Consulta Prévia e os Limites da Procedimentalização

O direito de consulta prévia, livre e informada, consagrado na Convenção n.º 169 da OIT (promulgada no Brasil pelo Decreto n.º 5.051/2004, revisitada pelo Decreto n.º 10.088/2019) e reafirmado na Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas e Quilombolas, constitui mecanismo fundamental de proteção da autodeterminação comunitária. Entretanto, é necessário distinguir com precisão o fortalecimento substancial do direito de consulta da procedimentalização excessiva de seu exercício — distinção que o levantamento da Malungo torna ainda mais urgente.

A baixíssima taxa de protocolos de consulta formalizados (11,5%) poderia, numa leitura apressada, ser interpretada como déficit organizativo a ser corrigido mediante estímulo à elaboração de protocolos escritos. Tal interpretação, todavia, incorre em equívoco de base: a ausência de protocolo escrito não equivale à ausência de capacidade organizativa ou de direito à consulta. As comunidades quilombolas são, por definição, portadoras de tradição oral robusta, de formas próprias de tomada de decisão coletiva e de processos internos de deliberação que antecedem e superam qualquer formulário ou caderno de normas procedimentais.

Exigir, formal ou informalmente, a apresentação de protocolo escrito como condição prévia para o exercício do direito de consulta produz, ou pode induzir ao menos, três efeitos perversos. Primeiro, contraria a tradição oral que estrutura a identidade e a organização dessas comunidades, podendo lhes impor um modelo burocrático e rígido de organização. Segundo, poder criar um cenário de cooptação formalística: onde consultores, ONGs e mesmo agentes estatais passam a intermediar e, frequentemente, a modelar,mesmo que com boa fé, o processo de organização comunitária segundo padrões externos, sem que isso reflita maior agregação genuína para a ação coletiva.

Um dos maiores especialistas sobre o tema, Johny Giffoni, bem resume este modelo de construção dos protocolos na Amazônia, ainda que claramente se observe a sua boa intenção acadêmica e de ação institucional:

"Buscando garantir que o Estado brasileiro respeite o direito à CLPI, os povos originários construíram junto aos movimentos indigenistas, ao Ministério Público Federal, às organizações internacionais de defesa dos Direitos Humanos e, mais recentemente, às Defensorias Públicas dos estados e da União, os denominados “Protocolos de Consulta Prévia”.

Podemos definir os protocolos de CLPI dos povos originários/indígenas, de comunidades quilombolas e outras populações tradicionais como sendo o instrumento jurídico pelo qual estas comunidades dizem ao “Estado” e às empresas como querem que as consultas e o consentimento previsto pela Convenção 169 da OIT sejam realizadas. Os protocolos possuem natureza jurídica de norma consuetudinária, positivada pelas comunidades tradicionais com fundamento no pluralismo jurídico e no multiculturalismo. Encontram fundamento, além do art. 6o da Convenção 169 da OIT, no art. 7o do mesmo instrumento normativo. (GIFFONI, 2019, p. 65) 

A Convenção n.º 169 da OIT não exige protocolo escrito como requisito de validade da consulta. Exige que ela seja prévia, livre, informada e conduzida por meio de procedimentos adequados às circunstâncias. A adequação às circunstâncias é, justamente, o ponto central: para comunidades de tradição oral, um processo de consulta plenamente legítimo pode se dar em assembleia aberta, em língua própria, com deliberação coletiva documentada de forma sumária — sem que isso diminua em nada sua validade jurídica ou política.

Quando hoje mesmo o Código de Processo Civil (Lei n.º 13.105/2015), no artigo 190, permite às partes transacionarem sobre o procedimento estatal, uma vez que o processo verse sobre direitos que admitam autocomposição, para estipular mudanças no procedimento para ajustá-lo às especificidades da causa e convencionar sobre os seus ônus, poderes, faculdades e deveres processuais, antes ou durante o processo — e, sabidamente, esta possibilidade foi construída dentro de um modelo de atuação das partes que tem por tradição o formalismo —, soa estranho que as comunidades possam caminhar no sentido contrário.

Alerta-se que não se está pregando contra os protocolos. A realidade mapeada pela MALUNGO, porém, mostra que estes não são uma realidade da maioria das comunidades. Acrescente-se que os tribunais superiores, ainda que reconheçam o dever e o direito à consulta, sem afastar expressamente a tese do direito de veto, não o acolhem: quando o STF julgou o RE 1.379.751, reconhecendo o direito de indenização, mediante compensação e reparação, das comunidades afetadas por Belo Monte, não reconheceu a nulidade do licenciamento ambiental por desrespeito ao mecanismo de consulta.

A redação desta cláusula é uma tendência dos protocolos, o que pode gerar falsa expectativa na sua construção, com desgaste negativo para esse instrumento de fortalecimento de direitos, como se verifica nos protocolos publicados no site da DireitoSocioambiental.org (AQUI)

4. Conclusões

Os dados levantados pela Malungo revelam uma situação de grave vulnerabilidade fundiária e institucional das comunidades quilombolas no Pará. A resposta adequada a esse cenário não é a substituição de um déficit (ausência de títulos) por outro (ausência de protocolos escritos), mas o fortalecimento efetivo do direito material à consulta, do direito ao território e do reconhecimento identitário, respeitando as formas próprias de organização de cada comunidade.

Procedimentos de consulta podem e devem ser fomentados, como instrumentos de empoderamento comunitário, não como pré-condição burocrática para o gozo de um direito constitucionalmente assegurado. A diferença não é apenas técnica: é a diferença entre uma política pública que serve à autonomia quilombola e uma que a captura sob a forma de procedimento. O levantamento da Malungo, ao evidenciar a extensão do déficit de titulação e de reconhecimento, recoloca na agenda a prioridade que nunca deveria ter saído: regularizar fundiariamente as comunidades quilombolas do Pará é, antes de qualquer outra medida, o imperativo constitucional incontornável.

Referências

GIFFONI, Johny Fernandes. Caminhos dos povos originários e o direito à Consulta Prévia, Livre e Informada. In: Justiça e Cidadania, Rio de Janeiro, n. 222, abr. 2019, p. 64–66.

DireitoSocioambiental.org(https://direitosocioambiental.org/observatorio-de-protocolos/protocolos-comunitarios-de-consulta/)

IPAM — INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZÔNIA. 52 comunidades quilombolas são automapeadas no Pará. Belém: IPAM, 2023. Disponível em: https://ipam.org.br/52-comunidades-quilombolas-sao-automapeadas-no-para/. Acesso em: maio 2025.

MALUNGO — Coordenação das Associações das Comunidades Remanescentes de Quilombo do Pará. Relação das Associações/Comunidades Quilombolas do Pará. Belém: Malungo, [s.d.].

Ibraim Rocha - Doutor em Direitos Humanos e Meio Ambiente – UFPA, Procurador do Estado do Pará e membro do IBAP. Escreve todo o dia 21 .