-IBRAIM ROCHA-[1]

A análise da Lei Federal nº 15.190/2025 (Lei Geral do Licenciamento) revela que o legislador conferiu ao órgão licenciador uma margem significativa de discricionariedade técnica e administrativa para definir o que constitui "impacto ambiental" e, sobretudo, quais empreendimentos exigem estudos aprofundados.

É curioso observar que o art. 3º, X, ao definir impacto ambiental de forma ampla, inclui em seu escopo tanto alterações adversas quanto as benéficas em quaisquer meios físico, biótico ou socioeconômico. Isso revela uma compreensão quase involuntária de que a definição do impacto ambiental da ação humana pode ser positiva.

Art. 3º, inciso X — "Impacto ambiental: alteração adversa ou benéfica no meio ambiente causada por empreendimento ou por atividade em sua área de influência, considerados os meios físico, biótico e socioeconômico."

Prevalece, no entanto, a compreensão de que a atividade de licenciamento é, antes de tudo, uma ação de regulação da destruição. A concepção de que essa regulação estatal deveria servir para ampliar os benefícios da relação humana com a natureza é periférica, quando não inexistente.

O conjunto da obra demonstra que, ao flexibilizar o controle do licenciamento, visam-se atividades com tipologia excepcional, como é o caso da Licença Ambiental Especial. Esta atende a um interesse estratégico que carrega consigo a ideologia de avanço sobre a natureza, conforme definido na MP 1.308/2025:

Art. 2º A Licença Ambiental Especial — LAE é ato administrativo expedido pela autoridade licenciadora que estabelece condicionantes a serem observadas e cumpridas pelo empreendedor para localização, instalação e operação de atividade ou de empreendimento estratégico, ainda que utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, nos termos do regulamento.

Art. 3º O procedimento do licenciamento ambiental especial aplica-se a atividades ou empreendimentos estratégicos, assim definidos em decreto mediante proposta bianual do Conselho de Governo, que dimensionará equipe técnica permanentemente dedicada à função, conforme regulamento.

Ademais, quando o art. 3º, XXXIII condiciona a avaliação da tipologia da atividade à análise do porte e do potencial poluidor — categorias que também exigem valoração técnica pela autoridade licenciadora —, cria-se uma flexibilidade para adaptar o processo de licenciamento à natureza e ao contexto do empreendimento. Isso evita a rigidez de critérios meramente formais, mas ainda assim opera dentro de um paradigma que prioriza o controle dos impactos negativos mas sem questionar o empreendimento, embora possa, em tese, simplificar procedimentos para empreendimentos de baixo impacto.

Art. 3º, inciso XXXIII — "Tipologia da atividade ou do empreendimento: produto da relação entre natureza da atividade ou do empreendimento com o seu porte e potencial poluidor."

O art. 18, § 4º da Lei Geral do Licenciamento reforça que essa discricionariedade está mais voltada ao controle dos impactos da degradação. Ao estabelecer que a exigência de EIA/Rima depende da "consideração" da autoridade licenciadora sobre a potencialidade de significativa degradação, o legislador reconhece que a decisão sobre a necessidade de estudo prévio é eminentemente técnica. Cabe, assim, ao órgão licenciador — e não ao legislador — o juízo concreto de conveniência e adequação, dentro dos limites legais.

Art. 18, § 4º — "Não será exigido EIA/Rima quando a autoridade licenciadora considerar que a atividade ou o empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente."

A conjugação desses dispositivos evidencia que a Lei nº 15.190/2025 buscou centralizar a avaliação do impacto ambiental no discernimento técnico do órgão licenciador, conferindo-lhe autonomia decisória ampliada para interpretar e aplicar o conceito de impacto ambiental caso a caso, respeitados os princípios da legalidade, da motivação e da precaução.

A questão central, porém, permanece: não se questiona o modelo de desenvolvimento subjacente.

Dessa forma, consolida-se — com um certo grau de modernidade técnica, é inegável — um modelo de licenciamento ambiental baseado em critérios flexíveis e adaptativos. Nesse modelo, o órgão licenciador exerce papel central na ponderação entre desenvolvimento econômico e proteção ambiental, ainda que com algum espaço para controle social no âmbito do SISNAMA.

Embora se reconheça que essa discricionariedade não é absoluta — devendo ser exercida nos limites da lei e fundamentada em critérios técnicos, observando os princípios da legalidade, da motivação e da precaução —, a questão fundamental é, na verdade, uma escolha concreta sobre o tipo de relação que se deseja ter com a natureza.

A Lei impõe que a definição de tipologias, licenças e procedimentos seja pautada por normas regulamentares e critérios técnicos previamente estabelecidos, garantindo que a atuação da autoridade licenciadora, ainda que discricionária, não seja arbitrária.

Inicialmente, o art. 4º, § 2º adota como regra a obrigatoriedade de adoção da normatização em vigor:

Art. 4º, § 2º "Até que sejam definidas as tipologias conforme previsto no § 1º deste artigo, cabe à autoridade licenciadora adotar a normatização em vigor."

Registra-se que o § 1º do art. 4º, que permitia aos entes federativos definir as tipologias de atividades sujeitas a licenciamento, foi vetado por inconstitucionalidade. O veto fundamentou-se na desconsideração da competência da União para definir regras gerais (estabelecida nos arts. 23 e 24 da Constituição), em violação ao pacto federativo, e por contrariar o interesse público ao alterar a estrutura de governança do SISNAMA.

Apesar disso, a norma ainda confere maior autonomia aos entes federados na fixação de licenças específicas, conforme previsto no art. 5º, § 2º.

Art. 5º, § 2º — "Sem prejuízo das disposições desta Lei, tendo em vista a natureza, as características e as peculiaridades da atividade ou do empreendimento, podem ser definidas licenças específicas por ato normativo dos entes federativos competentes, de acordo com a Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011."

Há uma constante preocupação do legislador em assegurar que a autoridade licenciadora atue conforme critérios previamente fixados. Nesse sentido, os termos de referência têm sua relevância legalmente reconhecida para a previsibilidade do processo de licenciamento:

Art. 28, § 8º — "As autoridades licenciadoras devem, preferencialmente, elaborar termos de referência padrão por tipologia de atividade ou de empreendimento, para os quais podem efetuar consulta pública do conteúdo com vistas ao acolhimento de contribuições, conforme previsto no art. 41 desta Lei."

Os dispositivos citados asseguram que, embora o órgão licenciador detenha discricionariedade para avaliar impactos e determinar o tipo de licenciamento aplicável, essa atuação deve observar critérios predefinidos em normas regulamentares e técnicas. A lei busca, portanto, um equilíbrio entre flexibilidade técnica e segurança jurídica, garantindo que o juízo da autoridade ambiental baseie-se em parâmetros objetivos e padronizados.

Conclui-se que a Lei nº 15.190/2025 amplia a autonomia decisória do órgão licenciador, mas condiciona o exercício dessa autonomia à observância de critérios técnicos e classificatórios previstos em normas legais e infralegais, assegurando que a discricionariedade seja técnica, e não arbitrária.

Portanto, entendo que a disputa não é jurídica, mas política, centrada na definição do que se considera "interesse estratégico" e "desenvolvimento" — um desafio que se coloca para a sociedade civil.

Ibraim Rocha[- Advogado Agroambientalista , Procurador do Estado do Pará, Doutor em Direitos Humanos e Meio Ambiente-UFPA. Diretor da APRODAB e IBAP